Sistema Presupuestario

El desafío de reformar las instituciones presupuestarias en los países en desarrollo*
Richard Allen**
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*Este informe fue publicado originalmente por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y se incluyó en la edición actual de la Revista Internacional de Presupuesto Público  la debida autorización de la entidad.Las opiniones expresadas en este Informe de trabajo son las correspondientes al autor y no necesariamente representan las del FMI ni la política del FMI. Los informes de trabajo describen investigaciones en curso realizadas por los autores y se publican para generar comentarios y ahondar el debate.
**El autor agradece a Salvatore Schiavo-Campo y varios colegas del FMI y del Banco Mundial por susvaliosos comentarios sobre una versión anterior de este documento, que también se presentó en la Conferencia de Invierno de diciembre de 2008 del Consorcio Internacional sobre la Gestión Financiera Gubernamental (ICGFM ), y un seminario del Banco Mundial.
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I. Introducción
El interés por fortalecer las instituciones presupuestarias1 y lagestión financiera pública (GFP) se puede rastrear hasta hace por lo menos dos mil años. Por ejemplo, los planificadores romanos de los acueductos de Claudio consideraban los eventuales costos de operación y mantenimiento para seleccionar rutas y diseños alternativos. En tiempos más modernos, existen pruebas de una corriente de reformas desde los “palillos usados para llevar las cuentas” usados pararegistrar el presupuesto en la Inglaterra del siglo XVII, hasta las últimas técnicas de normas fiscales, análisis de riesgo fiscal, topes de gastos, marcos fiscales a mediano plazo, presupuestación relacionada con la gestión, presupuestación y contabilidad según el método de lo devengado, y revisión de gastos. En Europa y en los Estados Unidos, una historia detallada del desarrollo de los sistemasde presupuestos se remonta a doscientos años o más. Sin embargo, los procesos y determinantes de esta evolución, a medida que las sociedades se mueven a través de variables etapas del desarrollo, si bien son cuestiones muy críticas, son comprendidos en forma imperfecta.
Las cuestiones abordadas en este documento son las siguientes: primero, cuáles son los principales factores que determinan eldesarrollo de los sistemas de las instituciones presupuestarias a lo largo del tiempo; segundo, qué lecciones pueden aprender los países en desarrollo de la larga experiencia de países más avanzados para mejorar sus instituciones presupuestarias; y tercero, cómo pueden las instituciones financieras internacionales, especialmente el FMI y el Banco Mundial, y otros prestadores de soporte financiero ytécnico, facilitar el proceso de reforma en los países en desarrollo. ¿Qué ajustes se requieren para los enfoques y modelos que aplican corrientemente? Estas cuestiones son complejas, y las conclusiones alcanzadas por el documento son tentativas, y en cierto grado subjetivas, y serán controvertidas para algunos lectores. El documento identifica diversas áreas en donde resultará útil unainvestigación adicional.
El documento está estructurado del siguiente modo: la Sección II brinda un marco conceptual para fortalecer a las instituciones presupuestarias y una perspectiva histórica; contra este telón de fondo, la Sección III reseña los desafíos para los países en desarrollo de reformar sus instituciones presupuestarias; la Sección IV presenta un posible marco para tal reforma; y la SecciónV brinda ciertas observaciones a modo de conclusión.
II. Desarrollo histórico de las reformas de presupuesto
Se puede sostener que la reforma de las instituciones presupuestarias está estrechamente relacionada con el desarrollo de las instituciones económicas y políticas descriptas por North, Wallis y Weingast (2006), basándonos en el trabajo fundamental de North (1991). En este marco, las...