estado y administración publica

Estado y Administración Pública: notas en torno a un debate inacabado*
José Sosa1
La adecuada valoración de cualquier cambio dentro de las organizaciones públicas
contemporáneas requiere desprenderse de una clara comprensión del contexto analítico en
el que se inscribe la administración pública y las políticas públicas. Por tal motivo resulta indispensable establecer, aunque sea concarácter referencial, los principales conceptos que
hoy dominan la discusión en torno a la transformación de la administración pública como
un componente central del Estado.
El propósito de este trabajo es ofrecer una contextualización analítica de los problemas y de los fenómenos que han afectado las transformaciones habidas en los
aparatos gubernamentales en los últimos años. En la primeraparte del texto se analizan, en forma muy general, los diferentes paradigmas en el estudio de lo público y lo
gubernamental. Esta discusión se centra en cómo las diferentes configuraciones al nivel del
Estado dieron forma a modelos de administración pública particulares. En la segunda parte se intenta una reconstrucción analítica a partir de la idea de B. Guy Peters sobre la
necesidad deque las políticas públicas y las burocracias gubernamentales vuelvan a ser analizadas como partes vinculadas de un fenómeno más amplio: el Estado.2 En esta parte se
considera la influencia que en la explicación de las configuraciones de la administración
pública tienen los conceptos de globalización, democracia y descentralización. El trabajo culmina con un breve apartado de conclusiones.* Artículo publicado en la Revista Con-Ciencia Política, Vol. 1, no. 4 (otoño 2003); pp. 105-129. 1.- Profesor -investigador en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. El autor agradece el apoyo brindado por Elizabeth Caro, directora de proyectos de Desarrollo Institucional de la Vida Pública A.C. para la elaboración de estetrabajo. 2.-La idea está planteada en la obra ya clásica de B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy; p. 42. Sin embargo entra en conflicto con lo planteado por Ernesto Carrillo respecto a que la administración pública se ha dividido en el estudio particular de cuatro objetos de estudio: la provisión de bienes públicos, las burocracias públicas, las organizaciones públicas y las políticaspúblicas. Véase el artículo “La evolución de los estudios de administración pública: la cuestión del objeto” (por publicarse en la revista Foro Internacional). Sobre este punto se volverá más adelante.

© José Sosa, México 2003.
2
I. El cambio de paradigmas en el estudio de lo público/gubernamental
Teniendo como punto de partida lo planteado por autores como Aguilar Villanueva 3, Henry4,Villoría5, Barzelay6, y Lynn & Wildavsky7, en el estudio de los asuntos públicos la
continua sustitución de construcciones paradigmáticas a lo largo de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial propició un desarrollo temático de la disciplina dominado más
por los objetos de estudio que por categorías analíticas precisas. Si bien una parte
importante de los estudios sobre lo que son y lo quehacen las administraciones públicas se ha mantenido fiel a tradiciones analíticas como la weberiana y la marxista, el grueso del
trabajo intelectual sobre estos asuntos ha ido siguiendo las pautas que en cada momento la realidad asume 8. De esta forma, es posible identificar diversas fases o periodos analíticos
dentro del estudio de la administración pública y que resulta necesario conocer parapoder
analizar adecuadamente la dimensión organizativa de los gobiernos.
a) La administración pública en el Estado policía9
El primer periodo comprende el estudio de lo que ha sido tradicionalmente denominado como el Estado policía o Estado liberal. Temporalmente comprende la segunda mitad del
siglo XIX y las primeras tres décadas del siglo XX. La visión que domina se corresponde...