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MODELOS ORGANIZACIONALES PARA EL ANÁLISIS DE
LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES

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Modelos organizacionales para el Análisis de la
Implementación de Programas Sociales
Richard f. Elmüre 3. Modelos organizacionales para el análisis de la implementación de programas
sociales.
Durante la última década de los años sesenta, los reformadores sociales han llegado a sentirse
como elpersonaje de T.S.
Eliot, J. Alfred Prufrock: sus logros no son sino un pálido reflejo de sus intenciones originales. Las
grandes ideas que han dado forma a las políticas sociales -la mayor participación posible, la
igualdad de oportunidades, la autosuficiencia, el trato compensatorio, por mencionar sólo algunasparecen haberse convertido en caricaturas de sí mismas en el momento preciso en el quedejaron
de ser ideas para transformarse en acción.
La preocupación en torno a la implementación de los programas sociales surge del reconocimiento
de que las políticas no pueden comprenderse al margen y separadamente de los medios de su
ejecución. Un amplio conjunto de estudios de caso cuidadosamente documentados -en educación,
fuerza de trabajo, vivienda y desarrollo económico- señalainsistentemente la presencia del mismo
patrón básico: pretensiones desmedidas, ejecución deficiente, resultados insignificantes.' Se ha
desarrollado un consenso razonablemente amplio entre los analistas de las políticas sociales,
según el cual la incapacidad del gobierno para dar cumplimiento a sus promesas se debe sólo en
parte a una pobre concepción de las políticas. Es cierto que, en algunos casos,las políticas se
fundamentan en una comprensión deficiente e incompleta de los problemas que se pretende
resuelvan. Pero en la gran mayoría de los casos, es imposible afirmar si las políticas fracasan
porque se basan en ideas erróneas, o si fracasan porque son buenas ideas mal llevadas a la
práctica.
Los analistas de las políticas están centrando cada vez más su atención en el proceso pormedio
del cual las políticas se transforman en acción administrativa. Puesto que virtualmente todas las
políticas públicas son implementadas por grandes organizaciones públicas, el conocimiento de las
organizaciones ha llegado a ser un componente crítico del análisis de las políticas. No podernos
definir con certidumbre lo que una política es ni por qué no se le implementa, si no sabemos losuficiente acerca del funcionamiento de las organizaciones. Ahora bien, son muchos los estudios

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de organizaciones que nos indican que la transformación de una idea en acción implica ciertas
simplificaciones decisivas. Las organizaciones son simplificadoras; trabajan en torno a los
problemas fragmentándolos en tareas separadas y de fácil manejo, y asignando la responsabilidad
de cada unade ellas a unidades especializadas. Sólo si comprendernos la forma como trabajan las
organizaciones, podremos entender cómo es que las políticas son moldeadas a través del proceso
de implementación.
La utilidad de los modelos organizacionales
Si es verdad que el conocimiento de las organizaciones resulta imprescindible para el análisis de la
implementación, ¿cómo podremos lograr que sea útilpara el análisis? El rasgo más importante de
la teoría organizacional es su anarquía conceptual. Cuando acudimos a la literatura que existe
sobre las organizaciones buscando orientación para el análisis de algún problema práctico
importante, tal como la implementación, nos encontramos con una colección de teorías
incompatibles y contradictorias. Esta diversidad de teorías es un síntomainequívoco de que en
este campo el conocimiento es "blando". Esto no quiere decir que debería ser "duro", ni tampoco
que algún día lo será. Simplemente significa que es extremadamente difícil utilizar un conocimiento
de este tipo como base para el análisis. Richard Nelson captó muy bien esta dificultad en su
discusión acerca de los cimientos intelectuales del análisis de las políticas. "El problema...