La calidad de la legislación y la experiencia de la ciudad de buenos aires

LA CALIDAD DE LA LEGISLACION Y LA EXPERIENCIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Antonio A. Martino* Diana S. Bichachi*

"In framing a government..., the great difficulty lies in this:
you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself."
James Madison, Federalist Papers, 1788

La sumisión a la ley fue desde siempre el modo másracional de huir al despotismo de los hombres y Cicerone lo acuñó con la celebre “somos siervos de las leyes para poder ser libres”.
De hecho un Estrado moderno se vanagloria de ser “un estado de derecho”.
Nadie discute que el producto más importante de un sistema político sean sus leyes, se discute, a lo sumo cuanto esas leyes son luego realmente, observadas. Se discute mucho mas que eso, laoportunidad, el grado de equidad, a qué tipo de política social se apunta, etc. Pero en este breve articulo nos interesa tratar la cualidad de la ley, que es un problema seriamente profesional que se puede obtener con recursos modestos.
Aun en los momentos de mayor desasosiego por la baja calidad de la política y su percepción por parte de la ciudadanía, es político, esto es previsor, ocuparse delfuturo inmediato en términos realistas.
La ley aparece como una desconocida en sociedades que se vuelven mas y mas complejas. Es un contrasentido: queremos ser libres a través de las leyes y estas nos son desconocidas. El fenómeno es complejo pero puede explicarse brevemente: las leyes se acumulan en el tiempo y al cambiarlas (y toda nueva ley es un cambio del sistema en vigor) si no se tienepresente qué se quita y qué queda se produce una incertidumbre de saber qué quedo.
Este es un fenómeno muy complejo que consiste en el aumento desproporcionado de las y en la imposibilidad de saber cuales normas están en vigor porque no se sabe cuales eliminar. Se llama contaminación legislativa a esta imposibilidad de eliminar la basura: leyes derogadas.
La ley es una desconocida tanto para elciudadano como para el magistrado o funcionario que debe aplicarla, por eso la corte de Casación italiana, en 1988, tuvo que reconocer la ignorancia del derecho en materia penal porqué los ciudadanos no estaban concretamente en condiciones de saber qué decía la ley. O más recientemente la Asamblea costarricense, al poner el mismo número de una ley en vigor a otra recién votada, termino derogando– sin querer – la anterior.
Este tema que acucia al mundo occidental desde la mitad del siglo pasado ha sido afrontado en diferentes maneras. Los ingleses tienen comisiones técnicas y un “libro de las leyes” bastante ordenado. Canadá que ha creado una Oficina de redacción de leyes compuesta por 30 redactores técnicos (15 francófonos y 15 anglófonos) por la cual deben pasar necesariamentetodos los proyectos de leyes “que comporten una erogación para las finanzas publica”. Italia que ha creado una Comisión sobre la calidad de la legislación compuesta por 10 diputados, 5 por la mayoría y 5 por la oposición, lo que los obliga a tratar temas técnicos y no políticos pues de lo contrario jamas podrían decidir nada.
En la mayor parte de los países se están realizando operaciones delimpieza del orden legal en vigor que reciben el nombre de consolidación o textos únicos. El país que esta realizando la obra más radical y monumental de reordenación de su propia legislación es Argentina, con el Digesto (ley 24967). Pero no basta. Aunque efectivamente se logre la limpieza y reordenación de las leyes en vigor eliminando la contaminación legislativa, el problema serio es mantener esacalidad en le producto. Y para eso no hay otro remedio que revisar seriamente el modo de crear las nuevas leyes.
La ley 24967 del Digesto Jurídico argentino ha dado algunas pautas que fueron recogidas en un Manual de Técnica legislativa producido en el mismo Digesto y consultable en Internet en http://www.salvador.edu.ar/ui2-35-1.htm. Para escribir en cualquier diario (incluyendo a La...